《中國天然氣發展報告（2018）》白皮書全文（文本版）
“2018年能源大轉型高層論壇”于2018年8月25日在北京舉行。會議經國務院發展研究中心批準，由國務院發展研究中心資源與環境政策研究所主辦，國家能源局石油天然氣司、自然資源部中國地質調查局、國家能源局新能源和可再生能源司、全國政協人口資源環境委員會、國土資源部油氣資源戰略研究中心、住房和城鄉建設部科技與產業化發展中心、江蘇省如東縣人民政府、中國華電集團公司上海分公司、陜西延長石油（集團）有限公司、國際能源署（IEA）和國際能源論壇（IEF）支持。以下是報告全文:
中國天然氣發展報告（2018）全文
前言
世界天然氣發展面臨的環境形勢正發生深刻變化，推進天然氣發爬的積極因素超過以往任何時期。國際石油價格逐步回歸合理區間，美國“頁巖革命”走向深入，以綠色發展為特征的新一輪能源轉型正在各主要經濟體加速推進。中國天然氣消費快速增長成為世界天然氣較快發展的主要驅動因素。各級政府高度重視，各類市場主體共同發力，產量快速增長，多元供應增強，設施建設加快，銷售市場旺盛。在快速發展的同時，中國天然氣發展不平衡、不充分的深層次問題和矛盾不斷暴露，亟待通過加快發展和深化改革來解決。
天然氣是有效治理大氣霧霾、推進中國能源生產和消費革命向縱深發展的重要抓手。在決勝全面建成小康社會的關鍵時期，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實黨中央、國務院關于深化石油天然氣體制改革的決策部署和加快天然氣產供儲銷體系建設的任務要求，著力解決天然氣發展不平衡不充分不協調的向題，確保供需基本平衡民生用氣有力保障，市場規律得到充分尊重，天然氣產業健康有序可持續發展。
一、2017年國內外天然氣發展狀況
世界天然氣消費水平和供應能力同步提高，產量增長總體快于消費，延續了近年來天然氣供需整體寬松格局。受中韓等國天然氣需求大幅上升拉動，世界管道氣和液化天然氣（LNG）貿易量較快增長，美國LNG出口量大幅增加。受宏觀經濟穩中向好、能源生產和消費革命持續推進、大氣污染防治力度加大等因素的驅動，中國天然氣市場呈現供銷兩旺態勢。2017年中國對世界天然氣消費增量的貢獻達30％以上，成為推動世界天然氣發展的主要驅動力。
（一）天然氣消費加速增長
亞太市場需求旺盛，世界天然氣消費増速穩步提高。2017年世界天然氣消費量達3.67萬億立方米，同比增長3.0％，較過去十年的平均増長水平高0.7個百分點。其中，2017年亞太地區天然氣消費同比增長6.2％，是2016年增速的兩倍以上，占世界天然氣消費總量的21.0％，提高0.6個百分點，歐洲天然氣消費同比增長5.5％，逆轉過去十年負増長（-0.9％）的態勢，占世界天然氣消費總量的14.5％，提高0．3個百分點；北美地區天然氣消費同比下降0．7％，占比25．7％，下降0.9個百分點；獨聯體地區天然氣消費同比增加0.6％，占比15．7％，下降0.4個百分點；中東地區天然氣消費同比增加5.7％，占比14.6％，增加0.4個百分點。2017年，天然氣消費量超過1000億立方米的國家有美國（7395億立方米）、俄羅斯（4248億立方米）、中國（2386億立方米，不含向港、澳供氣）、伊朗（2144億立方米）、沙特阿拉伯（1114億立方米）、日本（1171億立方米）和加拿大（1157億立方米）。2017年世界天然氣消費增量的60％以上來自于中國、加拿大沙特阿拉伯、伊朗和德國等國。
多重利好因素驅動，中國天然氣消費快速增長。2017年中國天然氣消費快速增長，呈現“淡季不淡、旺季更旺”態勢，全年消費量2386億立方米（不含向港、澳供氣），同比增長14.8％，增速較2016年提高7.2個百分點。天然氣在一次能源消費結構中占比7.3％，同比提高0.9個百分點。其中，城鎮燃氣和天然氣發電消費増長明顯，消費量分別由2016年的729億立方米、366億立方米増至2017年的937億立方米和427億立方米，占比分別增至39.3％和17．9％；工業燃料消費量為760億立方米，占比31.8％；化工用氣量延續低迷態勢，約為262億立方米，占比由2016年的12.2％降為11.0％。2017年用氣人口3.5億人，比首次突破3億人的2016年多0.4億人。分地區看，2017年全國天然氣消費量及增量主要集中在環渤海、長三角和西南地區，三個地區天然氣消費量1189億立方米，占比達50％。用氣量超過100億立方米的省份（直轄市、自治區）有江蘇、廣東、四川、新疆、北京、山東六省市，河北、河南、浙江、重慶四省市用氣量也接近百億立方米。
（ニ）天然氣供應保障能力增強
世界天然氣資源豐富，支撐天然氣供應量快速增長。在需求較快增長的拉動下，世界天然氣產量增速明顯加快。2017年世界天然氣產量3.68萬億立方米，同比増長4％，與2016年相比產量増加約1300億立方米、增速提高3.1個百分點。其中，亞太地區天然氣產量增長約5％，達6075億立方米，占世界天然氣總產量的比例為16.5％，同比提高0.2個百分點，中東地區產量増長約4.9％，達6599億立方米，占比17.9％，與去年基本持平；獨聯體地區產量增長約6.2％，達8155億立方米，占比22.2％，增加0.5個百分點；北美地區產量增長1％，達9515億立方米，占比25.9％，下降0.7個百分點。世界天然氣產量居前五位的國家分別是美國（7345億立方米）、俄羅斯（6356億立方米）、伊朗（2239億立方米）、加拿大（1763億立方米）和卡塔爾（1757億立方米）。
世界天然氣資源豐富，資源基礎雄厚。當前世界天然氣資源開發利用程度總體依然較低，具有持續增儲上產的堅實基礎。截至2017年底，世界常規、非常規天然氣資源開發利用率分別約為20％和5％，剩余可采儲量193．5萬億立方米，儲采比52．6年。近年來，美國二疊盆地、南美洲東部陸架、東非陸架、東地中海、澳洲西北陸架等領域不斷取得重大發現。
中國天然氣生產與供應能力持續增強2。2017年，國內天然氣產量增長超100億立方米，達1480.3億立方米，同比增長8.2％。其中：常規天然氣產量1338.7億立方米，同比增長8.1％；頁巖氣產量92億立方米，同比増長14.3％；煤層氣地面抽采量49.6億立方米、利用量44億立方米，同比分別增長9.2％和13.8％。此外，煤制氣產量26.3億立方米，同比増長34.3％。四川盆地、鄂爾多斯盆地、塔里木盆地和海域四大氣區的天然氣產量總和為1233億立方米，約占全國天然氣總產量的83．6％。其中，鄂爾多斯盆地產量450億立方米（含煤層氣產量11億立方米），約占全國天然氣總產量的30.5％，連續九年為全國第一大產氣區；四川盆地天然氣產量395億立方米（含頁巖氣90億立方米），約占全國天然氣總產量的26.8％；塔里木盆地天然氣產量370億立方米，約占全國天然氣總產量的25.1％。
中國天然氣資源豐富，但勘探開發程度依然較低，常規天然氣發展仍有較大潛力。同時，隨著技術進步和石油天然氣體制改革的不斷深人，開發低滲透、深層、深水、火山巖等領域大量的品位低、難動用資源的經濟性將逐步顯現，非常規天然氣資源潛力不斷釋放。在可預見的將來，國內的天然氣生產供應能力將持續提高。
2017年，中國天然氣進口快速増長，進口量946億立方米，同比增長26.9％。其中，進口管道氣420億立方米；進ロLNG526億立方米，同比增長46.3％。
中國天然氣儲運設施不斷完善，供應能力進一步提升。2017年，陜京四線、中靖聯絡線等陸續投人運營；廣東粵東、江蘇啟東LNG接收站投產，儲氣庫擴容穩步推進，中俄東線二期、新疆煤制氣外輸管道潛江一韶關段以及天津南港、深圳迭福、浙江舟山LNG等重大工程加快建設。截至2017年底，全國已建成投產天然氣長輸管道7.4萬千米，干線管網總輸氣能力達3100億立方米／年；累計建成投產地下儲氣庫25座，有效工作氣量77億立方米；已投產液化天然氣接收站18座，總接收能力5960萬噸／年。同時，集中推進一批互聯互通重大節點性工程，打通管輸瓶頸，特別是廣東管網升壓反輸西二線、天津地區各氣源互保互供等互聯互通工程的提前謀劃設施，為應對2017－2018年采暖季北方地區天然氣供應緊張問題發揮了關鍵作用。
（三）天然氣貿易更加活躍
世界天然氣貿易穩步增長，貿易格局持續調整。2017年，世界天然氣貿易量1.13萬億立方米，同比增長5.9％，增速提高1個百分點，約占世界天然氣消費量的30.9％，同比提高0.9個百分點。其中，管道氣貿易量7407億立方米，同比增長3.7％，與2016年增速相比略放緩0．3個百分點；LNG貿易量3934億立方米，同比增長10．3％，較2016年增速提高3.6個百分點。
國際LNG貿易空前活躍，參與LNG國際貿易的國家明顯增多。國際LNG貿易總量同比增加367億立方米，出口增量主要來自亞太和北美地區，進口増量主要來自亞洲和歐洲。LNG貿易量在世界天然氣貿易量中的占比提高1.4個百分點，達34.7％，創歷史新高。2017年，澳大利亞LNG出口量759億立方米，同比上升28.2％，出口目標國增至9個；美國LNG出口量大幅提升，達174億立方米，是2016年出口量的4.1倍，目標市場在各大洲分布廣泛，其中40.9％出口至亞太地區，15％出口到歐洲。此外，安哥拉、馬來西亞、尼日利亞、文菜等國和巴布亞新幾內亞地區新增LNG出口量110億,立方米。從進口看，亞洲和歐洲依然是LNG的主要進口地區，占世界LNC進口貿易量的89％。其中，歐洲ING進口量652億立方米，同比增長15.7％；亞洲ING進口量2835億立方米，同比增長12.9％，増速提高6.1個百分點。
國際LNG貿易靈活性持續增強。近兩年低油價給亞洲LNG進口商從“溢價”到“議價”的轉變提供了機遇。隨著澳大利亞、美國LNG項目上產，進口來源多元化，亞洲買家已在合同中引入現貨價、交易中心價等混合定價方式，議價能力增強。亞洲LNG價格進一步與油價脫鉤，天然氣獨立定價能力有所提升。國際LNG貿易合同限制性條款減少，合同靈活性增強。近年來，新簽LNG合同呈現目的地條款逐步被淘汰、中短期合同占比增加、合同量縮小、現貨貿易快速發展等新特點。2017年，國際LNG現貨貿易量約950億立方米，占世界LNG貿易量的24.1％，比2016年增加6.1個百分點；新簽LNG合同中，期限小于5年的合同數量翻番中長期合同平均年限為6.7年，與2016年的平均年限11年相比顯著縮短；單個合同平均氣量持續下降，低于2016年的90萬噸／年水平。
國際天然氣價格有所回升。2017年，歐洲、東北亞進口LNG均價隨油價走勢呈現不同程度上漲，美國氣價也出現上漲。2017年上半年，國際工NG供應相對寬松，東北亞夏季現貨價格在5.5美元／MMBTU3左右；下半年，特別是進入冬季受中國“煤改氣”、韓國棄核棄煤等能源政策影響，LNG需求超出預期，同時巴基斯坦等新興市場天然氣需求增長較快，國際天然氣市場出現時段性供需緊平衡，加上國際油價上漲，導致天然氣價格整體上漲。其中，東北亞冬季LNG現貨價格一度突破11美元／MMBtu。2017年，美國亨利中心（Heny Hub）均價2.96美元／MMBtu，同比上漲約20.3％；歐洲國家平衡點（NBP）均價5.8美元／MMBtu，同比上漲24.7％；亞洲LNG進口均價7.7美元／MMBtu，同比上漲15.6％。隨著國際LNG貿易的快速發展，歐洲、亞太、北美三大市場的天然氣價差進一步縮小，亞洲LNG現貨與歐洲NBP價格走勢趨同。
國內外權威機構預測，未來2～3年，隨著澳大利亞、美國、俄羅斯、東非等新建LNG項目陸續上產，到2020年新增LNG產能將達9270萬噸并有望突破一億噸。中長期看，世界天然氣市場將延續總體供大于求的態勢，供需基本面不支持國際天然氣價格持續上漲。
中國天然氣進口大幅攀升，進口來源進一步多元化。2017年，中國天然氣進口量946億立方米。其中，管道氣進口同比增長8.8％，約85％進口量來自土庫曼斯坦，烏茲別克斯坦、緬甸管道氣進口量均有所下降。2017年10月，中國石油與哈薩克斯坦石油天然氣公司簽訂了一年期50億立方米的管道氣供應合同。2017年中國LNG進口量快速攀升，進口來源目標國進一步多元化。全年進口ING526億立方米，進口資源目標國達22個，比2016年增加4個。澳大利亞依然為中國LNG進口最大來源國，全年進口237億立方米，同比增長44.3％；其次是卡塔爾，向中國供應103億立方米，同比增長50.4％；再次是馬來西亞、印度尼西亞等國。2017年美國向中國出口LNG21億立方米，比2016年增長7.5倍，約占同年美國LNG出口量的11.7％，中國已成為美國第三大LNG進口國。與管道氣進口相比，LNG進口具有貿易方式靈活多樣、供應較安全等優點，疊加非冬季保供期價格相對較低的利好，成為2017年中國保障天然氣需求增長的主要來源。
2017年中國天然氣進口貿易依然以中國石油、中國石化、中海油三大石油公司為主導，其他企業的天然氣進口貿易規模不斷擴大。北京燃氣、廣東九豐、新疆廣江等公司的天然氣進口量總和達20億立方米左右，在2017年冬季保供方面發揮了積極作用。
（四）中國天然氣改革持續發力
2017年5月，中共中央、國務院發布《關于深化石油天然氣體制改革的若于意見》。政府有關部門、企業等認真學習領會，扎實推進各項改革任務，相繼出臺了一系列改革舉措。
2017年，國家發展改革委相繼出臺《關于加強配氣價格監管的指導意見〉（發改價格[2017]1171號）、《關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見》（發改價格規[2017]1554號）、《關于降低非居民用天然氣基準門站價格的通知》（發改價格規[2017]1582號）、《關于全面深化價格機制改革的意見》（發改價格[2017]1941號）等文件，進一步加強天然氣配送環節價格監管，強化成本監審，明確“準許成本＋合理收益”的配氣定價原則，規定準許收益率不得超過7％；降低非居民用氣基準門站價格，深化非居民用氣價格市場化改革，適時放開氣源價格和銷售價格，完善居民用氣價格形成機制，推進居民用氣價格逐步與非居民用氣價格并軌。上海、重慶天然氣交易中心工作有序推進。
為有序推進北方地區冬季清潔取暖，國家發展改革委等多部委聯合發布《北方地區冬季清潔取曖規劃（2017－2021年）》（發改能源〔2017）2100號），明確要求清潔取暖要堅持“宜氣則氣、宜電則電”的原則，多種方式并舉；進步強調，“煤改氣”要在落實氣源的情況下按規劃有序推進，并配套了氣源保障方案。國家發展改革委、國家能源局發布《關于全面開展天然氣儲氣調峰設施建設運營情況自查和整改的通知》（發改辦運行〔2017）1628號）等，摸底調査全國儲氣調峰情況，進一步加強儲氣調峰能力建設。
為維護油氣資源國家所有者權益，調整油氣礦業權出讓收益比例，促進油氣勘查開采，國務院、財政部和自然資源部等部門分別出臺《礦產資源權益金制度改革方案》（國發〔2017）29號）、《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017）35號）等文件，明確規定，除特殊情形外，礦業權一律以招標、拍賣、掛牌等競爭方式出讓，能源資源勘査的礦業權出讓收益中央與地方分享比例由6：4調整為4：6。財政部、國家稅務總局發布《資源稅法（征求意見稿）》，對深水油氣資源稅減征30％，對低豐度、低品位油氣資源稅減征20％；專門出臺政策對頁巖氣資源稅減征30％。同時，持續推進油氣勘查開采體制改革，加強油氣探礦權競爭性出讓。截至2017年，采取競爭方式累計出讓常規油氣探礦權20個、煤層氣探礦權10個、頁巖氣探礦權22個，新引入上游市場主體32個。其中，2017年掛牌公開出讓新疆5個油氣勘查區塊探礦權。全面實施油氣探礦權信息公示制度和監督檢査，加大區塊核減退出力度，2013－2017年依法注銷及核減油氣探礦權面積90．9萬平方千米。加大油氣基礎地質調查工作力度，不斷開辟勘查新區新領域。積極支持天然氣基礎設施建設用地，加快用地審查，保障建設項目依法依規及時用地。
二、中國天然氣發展遇到的新問題
不論是推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系，還是貫徹落實北方地區冬季清潔取暖要求，天然氣都肩負著新的歷史使命。打贏藍天保衛戰和打好污染防治攻堅戰，天然氣也是重要的實現路徑之一。2017年受天然氣存量需求快速增長、“煤改氣”迅猛發展、進口氣供應不穩定等因素影響，中國局部地區個別時段出現用氣緊張狀況。經各部門、地方、企業間通力合作，供需緊張期雖“有驚無險”地度過，但天然氣在快速發展階段暴露出的問題亟待解決。
（一）產供儲銷體系建設不完善、體制改草不到位制約天然氣協調穩定發展
從2004年始，中國天然氣已快速發展十余年，呈現規模大、增速快、季節波動性大等特征。同時，在綠色發展政策支持、大氣污染防治形勢倒逼下，天然氣發展模式已由供應驅動演變為需求拉動。但受產供儲銷體系待健全、體制改革待深入等因素影響，供應側與需求側不確定因素增多，發展不平衡問題日益突出，多元化供應體系和市場有序協同機制亟待完善。
探開發投入減少造成天然氣増儲上產跟不上消費快速増長的步伐。中國常規天然氣（含致密氣）資源探明率15％，低于世界平均水平（22.5％）。探明儲量中未動用占比超過4％，即使在當前的技術水平下，剩余的經濟可采儲3.9萬億立方米，其大部分資源的開發成本相對于中緬管道口氣等仍具有明顯的價格優勢。但受上游主體少、競爭不充分、考核激勵機制不足、支持政策不夠等因素影響，疊加國際油價低位徘徊、國內資源勘探開發難度較大等客觀原因，企業勘探開發投資能力不足、意愿不強，天然氣新建產能不足，產量增長乏力。盡管2017年全國油氣勘查、開采投資分別為597.5億元和1629億元，同比增長13．3％和22.2％，但還沒有恢復到2015年的投資水平；2016年全國天然氣產能建設規模較2014年下降50％，導致2017年市場需求增速到14.8％的情形下，國內天然氣產量增速僅為8.2％。
管網建設速度放緩、互聯互通程度不夠限制資源調配和市場保供。2014-2016年期間，天然氣市場需求增速放緩，新建管網投資回報率下降，建設資金削減，年均新增里程僅0.5萬千米。截至2017年底，中國天然氣干線管道里程約7.4萬千米，每萬平方千米陸地面積對應的網里程約77千米，僅相當于美國的15％，而管網負載程度（單位里程的天然氣消費量319立方米／千米）相當于美國的兩倍。主干管道之間、主干管道與省級管網之間、沿海LNG接收站與主干管道之間互聯互通程度較低，區域氣源“孤島”或LNG孤站多處存在，具備互聯互通功能的樞紐站和雙向輸氣功能的管道較少，管網壓力不匹配，富余氣源和LNG接收站能力不能有效利用。截至2017年底，三大石油公司管網之間僅實現三處互聯互通4，對資源調配和市場保供造成較大制約。此外，管網運輸和銷售分離的改革細化方案仍未出臺，盡管供氣企業在企業層面開展了天然氣運輸和銷售業務分離的相關舉措，但離改革文件精神要求還有較大差距。部分省網公司還保留“統購統銷”的經營方式，制約區域市場化競爭格局的形成。
進口氣過快增長，資源均衡性和保障性不足，多元化供應體系亟待完善。中國天然氣對外依存度快速攀升，進口氣量從2010年的175億立方米迅速增至2017年的946億立方米。進口來源地雖已超過20個國家和地區，但進口氣量主要集中在土庫曼斯坦、澳大利亞和卡塔爾，三國供應量占中國進口量的70％以上。天然氣進口保障的不確定性增加，土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦中亞三國與中國地理上屬于同緯度，冬季進口管道氣易受寒潮影響發生欠量，造成短期供應緊張；LNG進口受氣象、海況、航道等影響，不可控因素增多，亟待建立天然氣進口資源保障機制。
責任不落地約東不強，輔助服務市場機制不健。導致儲氣能力嚴重不足。2014年國家發展改革委即印發了8號令，提出了地方政府3天、供氣企業10％的儲氣能力要求，但政策落地和執行力度存在欠缺。以地下儲氣庫和LNG接收站儲氣為主，陸上節約、規模化CNG和LNG儲氣為輔，管網互聯互通為支撐的儲氣系統建設仍然任重道遠。同時，儲氣調峰能力建設監管落實不到位，上游儲氣指標完成進度滯后下游用戶更是長期過度依賴上游調峰。同時，由于儲氣調峰市場機制不健全，儲氣設施市場價值缺少價格實現途徑，建設運營投資成本缺少回收渠道；加之輔助服務市場未建立企業投資積極性不高。截至2017年底，地下儲氣庫形成有效工作氣量77億立方米，占全國表觀消費量的3．2％，遠低于12％～15％的世界平均水平。18座LNG接收站儲氣能力40億立方米，總儲氣能力嚴重不足，難以發揮調節季節需求波動、應對供應風險、平抑市場價格等作用。
（二）政策協同性不足、支持力度不夠導致天然氣行業發展階段性失衡
一是跨部門、跨行業間統籌協調不暢，全產業鏈協同發展體系尚未形成。受考核倒通影響，各地方目前環保政策疊加環保督査集中發力，“煤改氣”工程突擊整改、集中推進，2013年至2017年的工作任務大量集中在2017年實施，市場平衡狀況難以預判。更應當注意到，除居民“煤改氣”用氣需求外，工業“煤改氣”增加的用氣需求更為可觀。當前的天然氣產業不論是供應量還是基礎設施均難以支撐短期需求的爆發式増長。同時，目前環保政策上，一方面消費側需要快速擴大天然氣消費，另一方面供應側環保政策對天然氣增產增供形成硬約東。初步估計，當前按環保和生態保護要求需退出的天然氣生產加工處理產能即達到千萬噸的規模。
二是價格改革還未充分到位。省級門站價格與替代能源掛鉤的定價機制尚未實現動態調整，峰谷氣價機制還未充分形成，激勵用戶參與調峰的經濟手段還不夠，難以發揮價格平衡供需關系的作用。氣價交又補貼和氣價倒掛現象仍然存在，影響冬季民生用氣保供。市場交易參與程度不高，天然氣交易中心線上交易參與的交易主體較少，交易方式和手段較為單一，還有待進一步摸索形成符合中國國情的天然氣市場化交易體系。
三是管道等線性工程選線和工程建設協調難度越來越大。受用地用海、保護區等政策限制，部分基礎設施項目難以落地。由于管道建設運營未實行分稅制，地方收益較少，且承擔了管道安全保護責任，地方積極性普遍不高。綜合影響下，管道建設運營、油氣管道路由協調難度越來越大，征地遇阻、審批不暢等問題突出，制約項目推進。
四是天然氣保供和應急處置機制不健全。由于缺少統一標準和監管，在價格雙軌制的情況下，極個別責任方出于經濟利益考慮，不能保證民生優先用氣。互聯互通協調機制和商務模式有待完善，尚未建立日常運行和應急狀態下的互聯互通協調長效機制。商務合作方式仍是“一事一議”，沒有形成程序化、規范化、市場化的合作模式。
五是天然氣發展的財稅支持政策有待進一步配套。相當規模的致密砂巖氣儲量勘探開發亟須政策支持。頁巖氣、煤層氣開發經濟效益依然較低。關鍵理論、技術和核心裝備研發扶持力度有限，深層、火山巖氣藏勘探開發核心技術缺乏深水油氣開發關鍵技術與裝備仍以進口為主；頁巖氣、煤層氣開發工程技術與世界先進水平相比仍有較大差距，深部頁巖氣、陸相頁巖氣開發核心技術仍有待突破。天然氣勘探開發利用的關鍵技術研發和先進裝備國產化亟須加大政策支持力度。
三、加快天然氣產供儲銷體系建設
支撐行業協調穩定發展
天然氣是優質高效、綠色清潔的低碳能源。加快天然氣開發利用，促進其協調穩定發展，是中國穩步推進能源生產和消費革命，構建凊潔低碳、安全高效能源體系的重要路徑。加快天然氣開發利用，是實現人民對美好生活向往的有機組成部分，更是打贏藍天保衛戰和打好污染防治攻堅戰的必然要求。2017年國內消費爆發式増長，天然氣主體能源地位進一步確立。但2017-2018年采暖季局部地區供應緊張，也暴露出當前產供儲銷體系不健全、產業鏈體制機制改革步調不一致等突出問題。在決勝全面建成小康社會的關鍵時期，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實黨中央、國務院關于深化石油天然氣體制改革的決策部署和加快天然氣產供儲銷體系建設的任務要求，著力解決天然氣發展不平衡不充分不協調的問題，確保天然氣供需基本平衡，民生用氣有力保障，市場規律得到充分尊重，天然氣產業健康有序可持續發展。
（一）中國天然氣行業迎來新時代背景下的快速發展期
中國政府高度重視天然氣穩定協調發展。國家發展改革委、國家能源局牽頭，會同自然資源部、生態環境部、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部等有關部委，努力把天然氣產供儲銷體系建設作為一項重點工作抓好；各部門、地方和企業以人民為中心，將保障天然氣穩定供應作為重要的民生工程、政治工程，積極謀劃、穩妥推進。各部門通過部際聯席會議機制和周例會機制，推進財稅政策、項目審批等相關扶持政策的出臺，高效協調并采取有力舉措，推進保供項目快速落地。
全社會逐漸形成大力發展天然氣的共識。一是經過多年發展，天然氣低碳高效、安全可靠的特性已經成為廣泛共識，其清潔能源的定位深入人心。“十九大”報告提出，中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。天然氣發展事關國計民生，清潔取暖更寄托了人民對綠水青山的向往，加快天然氣開發利用已然成為中國推進能源發展轉型的重要組成部分。各級政府的高度關注引發社會與媒體的深人聚焦，紛紛看好天然氣產業的未來發展趨勢。二是在體制改革、考核倒逼、政策支持等引導下，產業鏈各環節活力逐步釋放，支撐中國天然氣快速發展。
國際上具有中國天然氣快速發展的市場環境。相對寬松的國際LNG市場環境助力中國天然氣快速發展。國際LNG市場迅猛發展，很大程度上突破了傳統管道輸氣的局限，推動了天然氣在世界范圍內不同市場間的高效流通。截至2017年底，全世界已投產LNG項目34個，共102條生產線，總生產能力3.55億噸／年。預計到2020年，規劃在建LNG項目共計15個，主要分布在非洲、北美、歐洲和亞太地區，規劃產能共計約9270萬噸／年。隨著澳大利亞、俄羅斯和美國LNG在建液化項目逐步投產，預計到2020年世界新增LNG供應將超過1億噸／年。需求方面，中國（含臺灣）、韓國、印度等傳統亞洲LNG進口大國及歐洲，預計未來幾年需求旺盛，巴基斯坦、菲律賓、孟加拉國等新興市場需求增長較快。總體來看，到2020年國際LNG市場整體供應相對寬松，但仍將呈現個別地區季節性供應緊張的特點。
（二）構建中國天然氣協調穩定發展的產供儲銷體系
構建天然氣協調穩定發展的產供儲銷體系，主要包括加快國內勘探開發、健全海外多元供應、建立多層次天然氣儲備體系、加快天然氣基礎設施建設和管網互聯互通、精準預測市場需求和建立預警機制、建立完善的天然氣供應分級應急預案、建立健全天然氣需求側管理和調峰機制、建立天然氣發展綜合協調機制、理順天然氣價格、加快體制改革步伐等。天然氣產供儲銷體系的建立不可能一蹴而就、一勞永逸，這是一項系統工程，機制作用的發揮也是漸進式的，需要各地方各部門及油氣企業間的通力合作。
一是加快形成勘探開發有序進入、充分競爭的市場機制。嚴格執行區塊退出，全面實行區塊競爭性出讓。大力推進央地合資合作，留稅于當地，互惠互利，共同發展。加快研究制定難動用、邊際儲量的競爭性出讓機制，多措并舉盤活量存量。加強國有油氣企業保障能力考核，企業應服務于國家能源戰略，適當降低勘探開發活動的經濟指標約東，切實增加有效供應。例如，探索按6％左右的內部收益率標準來推進致密氣、頁巖氣、煤層氣等非常規天然氣投資項目落地實施。同時，針對四川盆地、鄂爾多斯和新疆地區主要上產區，形成增儲上產專項行動方案。統等平衡天然氣開發與環境保護的關系，避免出現“消費側要求擴大天然氣消費，供應側勘探開發活動處處受限”的困境。
二是健全天然氣多元化海外供應體系。海陸并進不斷優化中國天然氣進口結構和布局，加快推進天然氣進口國別地區多元化、運輸方式多樣化、進口通道多元化和合同模式多樣化，積極有序推進進口主體多元化。保障進口，堅持進口貿易和海外投資并重。進口貿易方面，長約和現貨兩手抓在增加天然氣穩定供應的同時充分發揮現貨資源的市場化調峰作用。海外投資方面，突出效益發展，支持企業投資海外天然氣上游勘探開發，増強進口天然氣資源的掌控能力。加強與重點天然氣出口國多雙邊合作，明確國際合作重點項目加快推進。
三是加強儲氣能力建設，建立多層次儲備體系。建立以地下儲氣庫和沿海LNG接收站儲罐為主，重點地區內陸集約、規模化LNC儲罐應急為輔，管網互聯互通為支撐的多層次儲氣調峰系統。供氣企業到2020年應擁有不低于其年合同銷售量10％的儲氣能力。城鎮燃氣企業到2020年形成不低于其年用氣量5％的儲氣能力，同時相應地修訂《城鎮燃氣管理條例》《城鎮燃氣設計規范》等。地方政府到2020年至少形成不低于保障本行政區域3天日均消費量的儲氣能力。作為臨時性過渡措施，儲氣能力不達標的，要通過簽訂可中斷供氣合同等方式落實調峰能力。各省級人民政府負責統籌推進地方政府和城鎮燃氣企業備氣能力建設，儲氣設施要集約規模化運營，避免“遍地開花”。加強儲氣能力建設情況的跟蹤調度，對推進不力、違法失信等行為實行約談問責和聯合懲戒。
四是完善天然氣基礎設施建設和互聯互通推進機制。加快規劃內管道、LNG接收站等項目建設，專項推進管道互聯互通。加強基礎設施建設各級規劃間，以及基礎設施建設規劃與國土空間、城鄉建設、用地用海、林地占用等規劃以及生態保護紅線的銜接，特別是要保障項目用地用海需求。落實簡政放權精神，簡化優化前置性要件審批，積極推行并聯審批、前置改后置等方式，縮短項目合規建設手續辦理和審批周期。短中期以保障京津冀及周邊和汾渭平原天然氣安全供應為目標，盡快制定環渤海LNG儲運體系實施方案。LNG接收站集約布局、規模發展，鼓勵多元主體建設，鼓勵站址和岸線資源共用共享；優先考慮現有LNG接收站周邊和條件較好、前期工作相對成熟的港區進行擴建和新建。加強站線統籌規劃，形成覆蓋沿海主要消費區域，與國家主干管網互聯互通且向內陸進一步輻射的外輸管道。中長期加快完善全國性主干管網，形成對接全國天然氣主要消費區和生產區關鍵節點和關鍵線路雙向輸送，進口和國產氣充分連通，多氣源、跨區域互濟調峰、協同保障的管網體系。對天然氣基礎設施和互聯互通重大工程開展專項督察督辦。
五是建立天然氣發展綜合協調機制。強化供用氣雙方契約精神，推動供用氣企業全面簽訂合同，鼓勵簽訂中長期合同。“煤改氣”堅持“以氣定改”，在落實氣源前提下有規劃地推進；突出京津冀及周邊等重點區域，保重點的同時循序漸進。建立完善天然氣領域信用體系，對相關合同違約及保供不利的地方和企業，根據情形納人失信名單，對嚴重違法失信行為實施聯合懲戒。將頁巖氣、煤層氣財政補貼政策延續到“十四五”時期，對致密氣新井開發利用量給予財政補貼支持。研究對地下儲氣庫建設的墊底氣采購支出給予中央財政補貼，對重點地區應急儲氣設施建設給予中央預算內投資補助支持。在第三方機構評估論證基礎上，研究液化天然氣接收站項目進口環節增值稅返還政策按實際接卸量執行。積極發展沿海、內河小型LNG船舶運輸，推動出臺LNG罐箱多式聯運等方面的相關法規政策、標準規范。
六是建立健全天然氣需求惻管理，細化預警、調峰和應急機制。統籌考慮經濟發展、城鎮化進程、能源結構調整、價格政策等多種因素，精準預測天然氣需求，尤其要做好冬季取暖期分結構需求預測。建立天然氣供需預警機制，及時對苗頭性、傾向性、潛在性的供需問題做出預測預警，健全通報和反饋機制，確保供需椅接。堅持天然氣合理、高效利用，新增天然氣量優先用于城鎮居民和大氣污染嚴重地區的生活和冬季取暖散煤替代，重點支持京津冀及周邊地區和汾渭平原，實現“増氣減煤”。研究出臺調峰用戶管理辦法，建立健全分級調峰用戶制度，按照“確保安全、提前告知、充分溝通、穩妥推進”的原則適時啟動實施。各地方人民政府要切實承擔起民生用氣的保供主體責任，縣級以上人民政府上游供氣企業和城鎮燃氣企業要嚴格按照“壓非保民”原則做好分級保供預案和用戶調峰方案。建立天然氣保供成本合理分攤機制，相應應急支出由保供不力的相關責任方全額承擔，參與保供的第三方企業可獲得合理收溢。
七是理順天然氣價格機制。落實好居民和非居民門站價格水平并軌政策，合理疏導居民用氣銷售價格。鼓勵城鎮燃氣企業建立上下游氣價聯動機制，鼓勵有條件的地區先行放開大型用戶終端銷售價格。鼓勵和支持供氣企業和天然氣用戶協商建立調峰價格機制。減少供氣層級，加強配氣環節監管，切實降低過高的省內管道運輸價格和配氣價格。鼓勵用戶自主選擇資源方和供氣路徑、形式，大力發展區域及用戶雙氣源多氣源供應。落實地方主體責任，對低收入群體、北方地區農村“煤改氣”居民家庭等給予補貼，確保低收入群體生活水平不因價格改革而降低。加強天然氣價格監督檢查，查處價格違法行為。中央財政要充分利用大氣污染防治等資金渠道加大支持力度，保障改革措施平穩實施。有序推進天然氣現貨市場建設，建成由期貨交易平臺和若干個區域現貨交易平臺組成的，覆蓋環渤海、華南、華中、川渝等天然氣主力消費區，統一開放、競爭有序的天然氣市場體系。復制原油期貨的成功經驗，依托環渤海LNG儲運體系建設，先行先試探索推出天然氣期貨。八是加快天然氣體制改革步伐。貫徹落實中共中央國務院《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，推動改革任務落地見效。深化油氣勘查開采管理，切實加強國內資源勘探開發力度，盡快出臺天然氣管網體制改革方案，明確市場預期，鼓勵企業投資管網建設。督促企業落實天然氣管網等基礎設施向第三方市場主體公平開放。加快放開儲氣地質枃造的使用權，配套完善油氣、鹽業等礦業權的租賃、轉讓廢棄核銷機制以及已開發油氣田、鹽礦的作價評估機制。鼓勵油氣、鹽業企業利用枯竭油氣藏、鹽腔（含老腔及新建）與其他主體合作建設地下儲氣庫。
結束語
在應對氣候変化、推進能源綠色低碳轉型的國際大背景下，遵循“十九大”提出的新兩步走戰略，大力推進生態文明建設，打贏藍天保衛戰，建設美麗中國，天然氣發展迎來了難得的歷史機遇。
2018年，中國天然氣仍會是快速發展的一年，預計表觀消費量在2710億立方米左右（不含向港、澳供氣），同比增長13.5％，增速較2017年有所下降。其中，工業燃料用氣將明顯增長，消費量約900億立方米，同比增速18.4％，占比升至33.2％；城鎮燃氣和天然氣發電依然保持較快增長，消費量分別約為1050億立方米和500億立方米，占比分別達38.7％和18.5％；化工用氣態勢持續低迷，消費量約260億立方米，占比不足10％。預計2020年、2030年、2050年天然氣在一次能源消費結構中的占比將分別提升到近10％、14％和15％左右。
2018年，中國天然氣產業既是充滿挑戰的一年，更是深化改革之年和天然氣產供儲銷體系建設攻堅之年，必須守住中國天然氣發展的安全底線，保證天然氣安全平穩供應，滿足人民日益增長的用氣需求。同時，也要認識到短期內強化凋峰等基礎設施建設、加快増儲上產步伐、構建多元化供應體系都面臨嚴峻挑戰，必須要攻堅克難，以釘釘子的精神做實做細做好各項工作。
2018年，《中國天然氣發展報告》白皮書已成功排出三年，搭建了一個推進中國能源大轉型與探索天然氣產業健康、快速發展的交流溝通平臺。期待2018年《中國天然氣發展報告》的發布，能進一步激發社會各界凝聚共識，共同掛進天然氣產供儲銷體系建設。在此，我們誠地感講各相關部門、研究機構、行業學會、企業、國際機構以及眾多專家的大力支持和幫助。(來源：石油工業出版社)
注釋：
1本節國外儲量、生產、消費和貿易的數量和增速數據主要來源于《BP世界能源統計），國內儲量數據來源于自然資源部《全國油氣礦產儲量通報（2017）》。
2本節國內天然氣產量數據來源于國家發展改革委運行局和國家統計局，天然氣進出口數據來源于國家海關總署。
3MMBtu：百萬英熱單位。
42017年底實現天然氣管網3處互聯互通，分別為西氣東輸二線和川氣東送管道在湖北武穴壓氣站、西氣東輸二線與廣東省管網在廣州壓氣站、陜京線與安濟線在安平壓氣站實現互聯互通。
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