七部委聯合發布的《燃煤鍋爐節能環保綜合提升工程實施方案》全文
為貫徹落實《關于加快發展節能環保產業的意見》（國發 [2013]30 號）、《大氣污染防治行動計劃》（國發[2013]37 號）、 《2014-2015 年節能減排低碳發展行動方案》（國辦發[2014]23 號） 有關要求，制定本方案。
一、現狀和問題
（一）現狀
鍋爐是重要的能源轉換設備，也是能源消費大戶和重要的大氣污染源。我國鍋爐以燃煤為主，其中燃煤電站鍋爐近年來向大容量、 高參數方向快速發展，無論是生產制造還是運營管理均已接近國外 先進水平；而燃煤工業鍋爐保有量大、分布廣、能耗高、污染重， 能效和污染控制整體水平與國外相比有一定的差距，節能減排潛力 巨大。截至 2012 年底，我國在用燃煤工業鍋爐達 46.7 萬臺，總容 量達 178 萬蒸噸，年消耗原煤約 7 億噸，占全國煤炭消耗總量的 18% 以上。我國燃煤工業鍋爐整體能效水平較低，其實際運行效率比國 際先進水平低 15 個百分點左右，具有較大的節能潛力。同時，燃 煤工業鍋爐污染物排放強度較大，是重要污染源,年排放煙塵、二 氧化硫、氮氧化物分別約占全國排放總量的 33%、27%、9%。近年來， 我國出現的大范圍、長時間嚴重霧霾天氣，與燃煤工業鍋爐區域高 2 強度、低空排放的特點密切相關。
（二）存在的主要問題
“十一五”以來，我國加大了鍋爐節能和污染控制工作的力度， 通過實施節能改造工程、污染綜合整治、推動能效對標、強化監督 執法、加強能力建設等工作，取得了積極成效，但仍存在一些問題， 主要表現在：
一是技術裝備落后。大多數燃煤工業鍋爐容量較小，單臺平均 容量僅為 3.8 噸/時，其中 2 噸/時以下臺數占比達 66.5%；部分鍋 爐老化嚴重，很多超過折舊年限的鍋爐，甚至上世紀七八十年代生 產的低能效、高排放的鍋爐仍在使用；鍋爐系統自控水平偏低，不 利于工況調節；高效鍋爐價格高、市場份額低、推廣難度大；產業 集中度低，制造企業數量多、規模小，技術水平普遍較弱。
二是經濟運行水平不高。鍋爐選型裕度過大，運行負荷波動大， 調節能力有限，實際運行效率低。風機、水泵等輔機大多無負荷調 節檔次。鍋爐水質大多不能達到國家標準要求，鍋爐結垢較為嚴重， 熱效率下降明顯。運行管理粗放，操作人員技術素質偏低。
三是燃料匹配性差。鍋爐燃料以未經洗選加工的原煤為主，煤 種復雜、熱值不穩定、灰分和含硫量高。與燃燒洗選煤相比，不僅 降低了鍋爐效率，還加重了環境污染。天然氣、生物質等清潔燃料 比重很低。
四是環保設施不到位。10 噸/時以下的燃煤工業鍋爐大多沒有 配置有效的除塵裝置，基本沒有脫硫脫硝設施，排放超標嚴重。由 3 于污染源過于分散，環境監管難度大，偷排等環境違法現象突出。
五是政策法規不完善。鍋爐設計、制造、運行、檢測等在節能 環保方面的技術規范和標準尚不完善，準入門檻較低。激勵和約束 機制不健全，創新驅動不足，市場缺乏節能減排的內生動力。
二、指導思想和主要目標
（一）指導思想
牢固樹立生態文明理念，以保障燃煤鍋爐安全經濟運行、提高 能效、減少污染物排放為目標，建立政府引導、企業主體、市場有 效驅動、全社會共同參與的工作機制，以推廣高效鍋爐、淘汰落后 鍋爐、實施工程改造、提升運行水平、調整燃料結構為主要手段， 強化法規標準約束，加強政策激勵，推進能力建設，構建鍋爐安全、 節能與環保三位一體的監管體系，實現安全性與經濟性的協調統 一，確保實現“十二五”節能減排約束性目標。
（二）基本原則
企業主體，政府引導。明確政府和企業的事權，充分發揮市場 配置資源的決定性作用，增強市場主體的內生動力，形成鍋爐節能 減排的長效機制；更好地發揮政府作用，形成有效激勵，加大資金 投入，完善激勵約束政策。
標準驅動，加強監管。強化法規標準約束，提高節能環保準入 門檻。依托現行的鍋爐安全監察體系、節能監察體系和環境監管體 系，將節能環保要求作為鍋爐監管的重要內容，加大監督力度。
重點突破，系統提升。以推廣高效和淘汰落后鍋爐為重點，大 4 幅度提升鍋爐本質效率；加強鍋爐輔機匹配、系統優化、燃料結構 調整、運行管理、污染治理、服務支撐等工作，提高鍋爐系統整體 運行效率和環境管理水平。
（三）主要目標
到 2018 年，推廣高效鍋爐 50 萬蒸噸，高效燃煤鍋爐市場占有 率由目前的不足 5%提高到 40%；淘汰落后燃煤鍋爐 40 萬蒸噸；完 成 40 萬蒸噸燃煤鍋爐的節能改造；推動建成若干個高效鍋爐制造 基地，培育一批大型高效鍋爐骨干企業；燃煤工業鍋爐平均運行效 率在 2013 年的基礎上提高 6 個百分點，形成年 4000 萬噸標煤的節 能能力；減排 100 萬噸煙塵、128 萬噸二氧化硫、24 萬噸氮氧化物。
三、實施內容
（一）加快推廣高效鍋爐
以鍋爐定型產品能效測試結果為主要依據遴選推廣產品，公告 高效鍋爐型號目錄和能效參數。加強推廣信息監管和產品質量監 督，確保高效鍋爐用戶得到實惠。新改擴建固定資產投資項目和政 府采購項目應優先選用列入高效鍋爐推廣目錄或能效等級達到 1 級 的產品。嚴格落實現行稅收優惠政策，適時研究完善《節能節水專 用設備所得稅優惠目錄》。 （二）加速淘汰落后鍋爐
嚴格落實政府工作報告、國發[2013]37 號文、國辦發[2014]23 號文要求，2014 年淘汰燃煤小鍋爐 5 萬臺，2014-2015 年淘汰 20 萬蒸噸落后鍋爐，各地區淘汰任務見國辦發[2014]23 號文附表。除 5 必要保留的以外，到 2015 年底，京津冀及周邊地區地級及以上城 市建成區全部淘汰 10 噸/時及以下燃煤鍋爐，北京市建成區取消所 有燃煤鍋爐；到 2017 年，地級及以上城市建成區基本淘汰 10 噸/ 時及以下的燃煤鍋爐，天津市、河北省地級及以上城市建成區基本 淘汰 35 噸/時及以下燃煤鍋爐。在城市熱力管網覆蓋區域，加快淘 汰小型分散燃煤鍋爐，推行城市集中供熱。逐步禁止生產和使用手 燒鍋爐及其他落后爐型。妥善處理淘汰的舊鍋爐，研究建立統一回 收機制，已淘汰鍋爐要及時報廢，采取去功能化處理并注銷使用登 記證，嚴格控制已淘汰鍋爐重新進入市場，防止落后鍋爐移裝到農 村或偏遠地區繼續使用。
（三）加大節能改造力度
積極開展燃煤鍋爐“以大代小”工作，重點開展燃燒優化、低 溫余熱回收、太陽能預熱，熱泵（水源、地源、污水源）技術、自 動控制、主輔機優化和變頻控制，改善水質及冷凝水回收利用等方 面的節能技術改造。鼓勵通過產品能效測試、系統能效診斷等工作， 提高節能改造的科學性和有效性。開展基于能效測試的鍋爐改造項 目節能量審核試點，推動建立統一規范的鍋爐改造節能量計算方 法。到 2017 年年底前，基本完成能效不達標的在用鍋爐節能改造。
（四）提升鍋爐系統運行水平
加強鍋爐能效測試工作，2017 年底前完成對 10 噸/時及以上的 在用燃煤工業鍋爐能效普查，將鍋爐能效數據納入現有鍋爐動態監 管系統，實現信息共享。對于投用時間大于 10 年的鍋爐，應每 2 6 年開展能效和環保測試。推進鍋爐系統的安全、節能、環保標準化 管理，開展達標試點示范，推進 500 個標桿鍋爐房建設。鼓勵企業 和公共機構建立鍋爐能源管理系統，加強計量管理，開展在線節能 監測和診斷。加強鍋爐安裝環節節能監管，改善鍋爐、輔機不匹配 或與設計不一致的狀況。整合鍋爐司爐工培訓資源，統編培訓教材， 強化鍋爐運行及管理人員節能專項培訓，并在鍋爐操作人員資質考 核中加大節能減排知識技能的比重，切實提高運行人員操作技能。
（五）提升鍋爐污染治理水平
按照全面整治小型燃煤鍋爐的要求，地級及以上城市建成區禁 止新建 20 噸/時以下的燃煤鍋爐，其他地區原則上不得新建 10 噸/ 時及以下的燃煤鍋爐。北京、天津、河北、山西、山東等地區地級 及以上城市建成區原則上不得新建燃煤鍋爐。新生產和安裝使用的 20 噸/時及以上燃煤鍋爐應安裝高效脫硫和高效除塵設施。提升在 用燃煤鍋爐脫硫除塵水平，10 噸/時及以上的燃煤鍋爐要開展煙氣 高效脫硫、除塵改造，積極開展低氮燃燒技術改造示范，實現全面 達標排放。大氣污染防治重點控制區域的燃煤鍋爐，要按照國家有 關規定達到特別排放限值要求。20 噸/時及以上燃煤鍋爐應安裝在 線監測裝置，并與當地環保部門聯網。納入國家重點監控名單的企 業應按照要求建立企業自行監測制度，向屬地環境保護主管部門備 案，并在環保部門統一組建的平臺上公布監測信息。支持鍋爐能效 測試機構開展鍋爐環保檢測工作，實施節能環保綜合檢測試點。鼓 勵鍋爐制造企業提供鍋爐及配套環保設施設計、生產、安裝、運行 7 等一體化服務。
（六）推動高效鍋爐產業化
加大對鍋爐節能環保基礎性、前沿性和共性關鍵技術研發力 度，攻克高效燃燒、高效余熱利用、自動控制、污染控制等關鍵技 術，加強對科技成果推廣應用的支持力度。實施重大節能技術與裝 備產業化工程，培育一批技術創新能力強、擁有自主知識產權和品 牌，融研發、設計、制造、服務于一體，具備核心競爭力的鍋爐生 產企業成為行業骨干。以骨干企業為核心，促進產業要素集聚，發 展一批高效鍋爐制造基地。
（七）推進燃料結構優化調整
落實《商品煤質量管理暫行辦法》，加強煤炭質量管理，實現 煤炭分質分級利用。加快制定鍋爐燃煤技術條件，提高燃煤品質及 使用等級，推進煤炭清潔化燃燒。推廣使用洗選煤，燃煤鍋爐不得 直接燃用高硫高灰份的原煤。在主要煤炭消費地、沿海沿江主要港 口和重要鐵路樞紐，建設大型煤炭儲配基地和煤炭物流園區，開展 集中配煤、物流供應試點示范，提高煤炭洗選加工能力，推廣符合 細分市場要求的專用煤炭產品，到 2018 年，配煤中心示范地區 50% 以上的工業鍋爐燃用專用煤。在燃氣管網覆蓋且氣源能夠保障的區 域，可將燃煤鍋爐改為燃氣鍋爐；在供熱和燃氣管網不能覆蓋的區 域，可建設大型燃煤高效鍋爐或背壓熱電實現區域集中供熱，或改 用電、生物質成型燃料等清潔燃料鍋爐。
四、保障措施
（一）完善法規標準
適時修訂《產業結構調整指導目錄》，明確限制類、淘汰類爐 型。加快制修訂相關法規標準，在鍋爐制造許可、使用登記、設計 文件鑒定、制造監督檢驗和安裝監督檢驗等方面，增加節能的強制 性要求；加快修訂工業鍋爐能效限定值及能效等級等強制性標準， 提高節能環保準入門檻；不符合排放標準的制訂嚴格的懲罰措施。 加快制修訂鍋爐水動力計算、熱力計算、煙風阻力計算、鍋爐選型 及配套輔機選擇、經濟運行、能效測試評價方法等標準；加快制定 燃煤質量分等分級系列標準。
（二）加大資金投入
按照事權與支出相適應原則，各級政府加大鍋爐能效標準制 （修）訂，能效普查、測試和監測、信息管理以及宣傳培訓、執法 檢查等相關工作支持力度，促進燃煤鍋爐節能環保綜合提升工程工 作。鼓勵采用合同能源管理等方式引導企業、社會資金加大投入力 度，建立以市場為主的長效機制實施鍋爐節能技術改造。
（三）強化監督管理
充分發揮特種設備安全監察和節能監管體系、節能監察體系和 環境監管體系的作用，研究建立安全、節能、環保信息共享和聯合 監督執法機制，提升監管效能。嚴格落實能評和環評制度以及鍋爐 設計文件鑒定、定型產品能效測試等制度，禁止生產、銷售和使用 不符合節能減排要求的鍋爐。開展對鍋爐制造和使用單位的監督檢 查，曝光違規企業，加大處罰力度。加強對煤炭質量的監督檢查， 9 確保地級及以上城市建成區銷售、使用的煤炭為低硫份低灰份的潔 凈煤。 （四）落實工作責任
國家發展改革委、環境保護部要切實加強工程的綜合協調，組 織推動工程的落實工作，要將各地實施情況納入省級人民政府節能 減排目標責任評價考核體系，強化評價考核。發展改革委牽頭負責 做好高效鍋爐推廣、鍋爐節能改造工作，環境保護部、工業和信息 化部牽頭負責做好落實鍋爐淘汰、鍋爐污染治理工作，工業和信息 化部牽頭負責做好高效鍋爐產業化工作，國家質檢總局牽頭負責做 好系統運行水平提升以及相關規范標準制修訂、測試監測工作，國 家能源局牽頭負責做好燃料結構優化工作，國管局指導做好公共機 構燃煤鍋爐節能環保綜合提升工程組織實施工作。其他各部門要切 實履行職責、密切協調配合，形成工作合力，確保工程取得實效。 各地要把實施工程作為促進節能減排、推進大氣污染防治的一項重 要工作內容，制定具體的實施細則和扶持政策，狠抓落實，強化監 管；要進一步細化和分解年度淘汰目標任務，加快推進集中供熱、 鍋爐節能改造等工程建設。企業要強化主體責任，要嚴格遵守節能 環保法規標準，增加資金投入，開展能效對標，確保完成任務。中央企業和公共機構要率先垂范，樹立行業標桿，發揮示范作用。
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